开征燃油税的动议,是1994年正式提出的。但10多年过去了,燃油税还是由于各种原因被搁置下来。其中,油价上涨是被提及最多的原因。
据统计:截至去年8月,世界上已有130多个国家和地区开征了燃油税。我国已加入世界贸易组织,为与国际接轨,1997年全国人大通过的《公路法》,首次提出以“燃油附加费”替代养路费等,拟于1998年1月1日起实施,具体办法由国务院决定。1998年10月,国务院提请全国人大审议的《公路法(修正案)》草案里,将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月31日,《公路法(修正案)》获得通过。为燃油税的出台铺平了道路。燃油税在择机出台中多次被推迟。我们目前执行的养路费征收制度,是交通部1950年7月根据政务院按“用路者养路”的原则制定的,50多年来对我国公路交通的发展发挥了重大的作用,养路费已经成为我国公路养护、改善及建设工程最基本和最稳定的资金来源。
但是,我国目前实行“一处缴费通行全国”的政策,只要在某地按规定缴纳了养路费,就可以在全国通行。由于各地养路费的征收政策不同,给外挂车提供了有利可图的机会,甚至个别地方通过恶意降低税费征收标准、跨省征收、挂靠公司等形式吸引车辆外挂,不仅扰乱了正常的税费征管秩序,造成交通税费的大量流失,还严重地扰乱了运输市场秩序,也给交通安全带来重大隐患。“挂外地牌、跑当地路、赚当地钱、交通税费却缴纳在外地”,外挂车辆造成运输市场的不公平竞争,已经到了非整治不可的地步。省际之间养路费费率的差异,直接引起的是不同省份运输单位或个人运营成本的差异,使合法车主在竞争中处于不利地位,迫使当地车主也想方设法将车辆转到外省市,最终形成恶性循环。
现行养路费的征收一般是按车的吨位和运营收入方式计费,实质上是一种定额收费,不管跑不跑,都要交费;不管跑多少,都交一样的费,这种方式不仅难以体现“多用路,多烧油,多纳税;少用路,少纳税;不用路,不纳税”的公平原则,而且还在一定程度上导致超限、超载等问题的发生和屡禁不止。公路“三乱”已治理多年,明显非法的“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象在一定程度上得以遏制,但合法的收费站点却越来越多。近年来,一些地方热衷于“公路经济”,纷纷采用贷款、合资等方式修建公路和桥梁,还有的地方甚至由企业、个人投资修路,这之中一个最直接的利益驱动因素就是想依靠收取过路费、过桥费来获得稳定高额的投资收益。
目前我国实行的车辆报废制度是按车辆使用年限强制报废,虽然到期还有使用价值的车经车主可以申请延长报废时间,但同一型号的车辆由于经常行驶道路不同、驾驶员技术水平不同、车主用途不同,车辆的损耗也会不一样。然而,却必须执行同一管理规则。
为了解决以上问题,有关部门经长期研究论证认为:从速开征燃油税是加快交通体制改革的最优决策。虽然燃油税当时没能开征,但发展至今,无论是政府高层还是在经济学领域,开征燃油税的必要性已经被广为认可。燃油税是指政府对燃油、燃气在生产、销售或零售环节征收的专项性质的税收。开征燃油税体现了公平原则,将车辆对道路的使用程度与耗油缴税挂钩,改变了养路费的刚性征收,也可以抑制公路乱收费,甚至可以解决屡禁不止的货运车辆严重超载问题。更重要的是,我国目前对进口石油的依赖越来越大,节约石油资源显得极为迫切。而开征燃油税,将是目前最有效的节约方式。
燃油税不是简单的加税,而是缴付费用的转移。如果税率确定适合,对绝大多数车主来说,费用负担未必一定明显增加。以目前海南试点的情况来看,每升油增加了1元左右的燃油税,轿车1000元的养路费分摊每月接近90元,与每月使用90升汽油的私家车费用基本持平,这还没有计算节省下的公路收费。
开征燃油税可以有效治理“车辆外挂”现象。车辆外挂的形势越来越严峻,全国各省都或多或少地存在着这种现象,并且有不断蔓延的趋势。如果不对外挂车辆进行治理,将造成国家交通规费的大量流失,扰乱运输市场,损坏政府形象。虽然各地就整治外挂车达成共识:各省(市)不得随意降低国家规定的车辆计量标准核定计征吨位,不得随意降低包缴比率;对低于国家计量标准、低于本省最低包缴比率的车辆,查获地征稽机构应将其缴费凭证邮寄车籍所在地,车籍所在地有义务予以及时处理并将处理结果反馈给查获地征稽机构。这对于各地政策不统一形成的整治“外挂”瓶颈无疑是一可喜突破。但少数省市交通征稽机构没有树立全国交通征稽一盘棋的思想,而是为了局部利益通过损坏其他省利益来完成任务或多收超收。采取降低征收标准、包缴比例吸引外省车辆挂靠,这种行为严重地损坏了全国交通征稽行业管理的整体形象,扰乱了规费征收和运输市场秩序。如果开征燃油税,全国各地油价的差异不太大,消除了省际间征费标准的差异,这个问题就会迎刃而解。
开征燃油税可以从根本上治理公路“三乱”,促进社会公平,充分体现“多用路多负担,少用路少负担”的原则,从源头上杜绝超限、超载等问题的发生。燃油税开征后,这使管理者从管理动态的车到管理静态的油,简化了行业管理工作内容。目前一些车辆为逃避规费存在“大吨小标”和非法改装等违法行为,开展专项治理工作涉及面广,难度大,情况复杂,需要有关部门通力合作,协调行动。开征燃油税后,载货越多,消耗的燃油就多,向国家交的税就多,超限、超载和燃油是成正比的。
开征燃油税的方案,已经基本研究确定,国务院有关部门起草了与燃油税相关的法规文件,包括《燃油税暂行条例草案》、《燃油税征收管理办法草案》、《中央对地方燃油税转移支付方案》、《燃油税交通专项资金使用管理暂行办法草案》等。只是“需要找一个合适的时机”开征。开征燃油税的时间宜早不宜迟,从速开征燃油税,首先,可以从根本上治理公路“三乱”和逃费行为,促进社会公平,充分体现“多用路多负担,少用路少负担”的原则,从源头上根治超限、超载等问题的发生。其次,有利于促进节能技术研发,节约资源,减少环境污染。第三,可以使道路建设和维护获得稳定的资金来源,促进交通运输事业的发展。第四,作为加快交通体制改革的一项重大决策,可以统一和规范目前交通行业管理上的许多现实问题。燃油税能够公正有效将使用道路多的人承担相对多的道路成本和污染成本,这无疑会促进结构调整和有利于“大吨小标”的治理。
开征燃油税问题已经讨论了8年,不能始终只议不决。新的燃油税方案将不是简单的‘费改税’的思路,而会考虑到能源消耗、环境污染等方面因素。相关部门在制定、实施具体征税方案时,应该从国家大局出发,放弃部门利益争夺,共同推进和实施有利于全国各地经济持续健康发展。建议有关部门早日决断,从速开征。
2008年《交通企业管理》3期
（文章发表9个月后，国家就于2009年元月一日起实施了税费改革——作者备注）
